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广安模式：人民监督员制度公信力不断增强
周正英，是四川省广安市广安区浓洄办事处一名普通的社区工作者。她还有一个特殊的身份——“人民监督员”。在她的工作笔记里，收藏着两份广安市检察院反馈的案件评议回执。这是她参与对检察机关办理的几起职务犯罪案件评以后，市检察院专门进行的反馈。
像周正英一样，开展人民监督员制度试点以来，来自广安市社会各界的“人民监督员”，共参与监督拟维持逮捕决定、拟撤案、拟不起诉等“三类案件”180余件。人民监督员体制外试点工作，正在日益彰显人民监督员制度的社会公信力和顽强生命力，正在把当地检察机关的“阳光执法”不断引向深入。
2007年03月04日，全市人民监督员座谈会在广安市检察院召开。
“广安模式”浮出水面
“检察机关监督别人，谁来监督检察机关？”特别是在查办职务犯罪的过程中，缺乏外部有序的刚性监督，多少成为检察机关权力监督与制约缺失的“软肋”。“人民监督员制度”也由此应运而生。
根据最高人民检察院部署，作为人民监督员制度的首批试点市，广安率先在邻水县检察院推行了试点。
2003年10月10日，邻水县人民检察院人民监督员办公室先后收到公诉部门移送的本院侦查的刘某玩忽职守案、文某玩忽职守案、甘某、程某贪污案拟作不诉的案件。10月13日，确定参加案件监督的5名人民监督员先自行推选1名主持人，并由主持人主持会议，通过对案件的监督评议，人民监督员对刘某玩忽职守案同意作不起诉处理，另两起案件提出起诉建议。10月17日，邻水县人民检察院检察委员会对案件进行研究，同意人民监督员意见，并向参加案件监督的人民监督员进行通报。此案作为全国检察机关首次提请人民监督员监督的案件名声大噪。
从《人民检察院人民监督员管理暂行办法》的制定到人民监督员的确认，再到组织监督员参与对查办职务犯罪及其他执法工作的系列监督，通过几年的精心运作，试点取得了实效，为人民监督员制度从实践到理论的丰富积累了经验。至2006年三年广安试点的成功推行，不仅初步回答了人民监督员能否有效监督检察权的问题，也为全国各地开展人民监督员工作提供了借鉴模式。邻水县检察院作为四川省唯一的基层院代表，在2004年元月北京召开的全国首次人民监督员试点工作经验交流会上作了大会交流。最高人民检察院先后数次派员到广安就试点情况开展调研，并组织新华社、人民日报等中央9大新闻媒体组成的采访团到广安采访宣传。四川省检察院和省人大、省社科院等也先后到广安开展立法调研，指导实践工作。
但是，敢为人先的“广安试点”并没有止步。随着试点的深入推进，敢于“第一个吃螃蟹”的广安人看到了这一制度设计存在一定缺陷，如人民监督员的履职依据是检察机关自己制定的有关规定，缺乏外部的权威性的规定作保障；人民监督员的产生、日常管理、经费保障、参加案件监督人员的确定及回避等，都是检察机关自主负责，由检察系统自己聘请力量监督自己，难免成为影响这一制度公信力的症结。
2006年初，广安提出了人民监督员制度试点工作走向体制外的设想，使人民监督员体制外的试点再次起锚。
2006年10月13日，广安市人大确认的首批人民监督员进行首次履职，就广安市广安区人民检察院提请监督的一拟不起诉案件召开案件监督工作评议会。
外部监督让执法更透明
“人民监督员制度原来主要是由检察机关内部组织实施，外部监督压力相对较弱，甚至产生了制度性疲劳。强化其外部性特征后，监督员履职独立性加强了，检察机关外部监督的压力也加大了。”试点由“内”转“外”，广安市人民检察院负责人对此深有感触。
2006年3月，经最高人民检察院批准，辽宁、山东、四川、宁夏等四省(区)的四个市被确定为进行人民监督员制度体制外试点院，广安成为试点的首批城市之一。
此番试点最引人注目的是，试点的主体从以往单纯的检察机关上升为了“市委领导，权力机关与检察机关协作，相关部门配合”的格局。在市委的领导下，广安充分吸收人民监督员制度前期试点的成功经验，更加注重和拓展人民监督员制度的外部性工作。广安市人大常委会人代工委、市人大常委会内司委和市检察院共同研究起草了《广安市人民监督员职务确认及解除办法(试行)》、《广安市人民监督员监督工作实施办法(试行)》、《广安市人民监督员培训考核办法(试行)》、《广安市人民监督员活动经费管理办法(试行)》(以下简称四个《办法》)等四个制度，并经市人大常委会主任会议专题讨论通过。这四个《办法》包括了人民监督员制度实施过程中的所有规定，成为广安监督模式的政策性依据，从而使人民监督员的监督具有合法性和权威性，检察机关接受监督具有一定的强制性。
人民监督员身份的确认主体是市人大常委会，由“身份授权”变更为“资格确认”成为了“内”改“外”的重要标志。人民监督员监督的自信心和履职责任感得到明显提升，履职过程中更能大胆、独立地提出自己的监督意见。2006年6月，广安市人大常委会按照人民监督员的职务确认及解除办法，通过新闻媒体公布推荐公告后，立即引起了社会各界的广泛关注，共有62人踊跃报名参加，经组织推荐、个人自荐，市、区(市、县)人大常委会初审，市人大常委会人事代表工委复审，市人大常委会主任会议三审；面向社会公开推荐人民监督员公示，推荐候选人公示，确认后公示等“三审三公示”程序，最终择优确定了33名公民为广安市检察机关首批人民监督员。
2006年9月25日，广安召开全市人民监督员颁证仪式暨培训会，为即将履职的33名新任人民监督员进行监督操作规则和法律基本知识培训，市人大常委会副主任杨胜林为首批体制外人民监督员颁发任命证书。
从“内”到“外”的转变更加凸显了人民监督员制度在监督机制上的变化。这不仅体现在了试点方案、相关工作制度，还包括人民监督员的选任等各个方面：原设于市检察院的领导小组办公室改设在了市人大常委会人事代表工作委员会。相关制度由人大常委会讨论通过，使人民监督员的监督更具有合法性和权威性；检察机关接受监督不再是自己决定，而是具有一定的强制性，即使是人民监督员的回避，也不再由检察长决定，而直接由人大常委会按照相关办法决定；对人民监督员具有解职情形的，直接由市人大常委会人代工委提请常委会解除人民监督员职务，取消了检察机关的建议权。
广安市的人民监督员制度试点工作再次受到上级检察院和社会各界的高度肯定，被四川省检察院誉为“广安模式”。2006年8月，在全国人民监督员经验交流会上，《广安市人民监督员职务确认及解除办法》等4个制度被最高人民检察院以全文形式向全国检察机关转发。同年11月，在广安举办的“四川省人民监督员制度体制外试点工作理论研讨会”上，来自西南政法大学、四川大学和四川省社会科学院的20余名专家学者对“广安模式”进行理论研讨。云南、吉林长春、江苏苏州、宿迁、四川绵阳等地的检察机关纷纷来到广安学习考察人民监督员制度试点工作情况。
2006年11月10日，四川省人民检察院主办的人民监督员制度体制外试点理论研讨会在广安召开。
2007年3月28日，云南省检察院和吉林长春市检察院莅临广安市检察院学习交流人民监督员制度成功做法。
不断延伸的试点之路
2007年9月28日，四川省检察院和西南政法大学正式签署了《共建检察改革实证研究基地的协议》，考虑到广安市检察院与西南政法大学有长期合作的基础，将“检察改革实证研究基地”设在广安市检察院，并确定年内第一个合作研究项目为《人民监督员制度实证研究：广安模式》，进一步深化人民监督员制度体制外试点，探索完善广安监督模式，以便推广运行。
2007年9年28日四川省人民检察院与西南政法大学共建检察改革实证研究基地签约仪式在广安举行，《人民监督员制度实证研究：广安模式》成为年内第一个合作研究项目。
结合深化试点工作思路，研究项目课题组迅速行动，拟定了《关于进一步深化人民监督员制度试点工作的方案》，确定岳池县检察院为深化试点区，进行小范围尝试，旨在不断调整修正现有制度。10月17日，深化人民监督员制度试点工作动员大会在岳池县如期召开。
在深化人民监督员制度试点工作中，人民监督员适当扩展了案件监督范围，监督范从现有检察机关查办的职务犯罪案件扩充到公安侦查的部分刑事案件。同时，对现行确认制度进行改进。一方面确认方式要从推荐为主、自荐为辅转变为自荐为主、推荐为辅，鼓励自荐，充分吸纳符合条件的自荐人员。另一方面要从市级统一确认转变为县级确认，改变现行由市级确认而成本较高的现状。此外，广安市检察院拟建立专门的人民监督员网站，主要内容包括人民监督员制度概况(制度介绍及试点情况)、监督员数据库、人民监督员指引、研究动态、改革动态、法律法规、交流平台等，作为制度的宣传窗口，信息公示的渠道，与社会交流的平台。
2008年5月23日，广安市检察院应邀参加由最高人民检察院和《方圆杂志》社主办的“人民监督员选任和管理模式研讨会”，并作主题发言，广安模式受到高度关注，与会专家学者对广安模式的价值取向和一些具体做法表示赞同，认为广安模式基本上实现了外部化。作为司法体制改革的一个环节，随着人民监督员体制外试点的“广安模式”的继续探索与完善，人民监督员制度展现将法律监督置身更加明亮的阳光之下的鲜明特点，让执法更透明，促进司法民主。
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